Ковалева А.М. Взаимоотношения российской промышленности с бюджетом

Ковалева А.М.  Взаимоотношения российской промышленности с бюджетом // Министерству финансов России 190 лет. М., 1993. С. 60-68.

Взаимоотношения Российской промышленности с бюджетом развивались по мере формирования капитализма в России и становления финансовой системы.

Переход от крепостничества к капиталистическим отношениям в России начал проявляться со второй половины XVIII века. По мере возрастания роли купеческого капитала расширялся товарообмен, усиливались рыночные отношения. В результате произошла дифференциация крепостного населения. Появилась и развивалась мануфактура капиталистического типа. Однако, развитие капиталистических отношений в России было сложным и трудным процессом, так как длительное существование крепостного права и наличие класса помещиков-крепостников, сосредоточившего по существу всю власть в своих руках, являлось тормозом в развитии более прогрессивной экономической формации.

Финансовая политика в России того времени обеспечивала поддержку крепостничества. Бюджет, налоги, государственный кредит находились на службе крепостничества.

Тем не менее, объективно обусловленный кризис крепостнического строя привел к тому, что еще в первой половине XIX века стали быстро развиваться капиталистические отношения. С упадком крепостнической мануфактуры стали создаваться капиталистические мануфактуры с применением вольнонаемного труда, стала развиваться конкуренция. Помещичьи предприятия постепенно теряли свои позиции и закрывались.

Происходил распад так называемой посессионной промышленности (когда к предприятиям прикреплялись рабочие), а в 1840 г. царское правительство под воздействием промышленников издало закон, по которому фабриканты могли отпускать на волю своих посессионных рабочих. В результате интенсивно стали развиваться те отрасли промышленности, в которых преобладали капиталистические начала. В числе этих отраслей была хлопчатобумажная промышленность. Еще в 1814 г. в данной отрасли доля вольнонаемных рабочих составляла 97% и насчитывалось около 6000 рабочих, тогда как в других отраслях их число составляло порой немногим более 1000.

За 25 лет (1825-1850) число промышленных предприятий в России возросло с 5261 до 9848, т.е. в 1,9 раза, количество рабочих – с 211 до 517 тысяч, т.е. в 2,5 раза, а стоимость произведенной продукции – с 46 до 166 млн. руб., т.е. в 3,6 раза. Характерно, что стоимость произведенной продукции росла более высокими темпами, чем количество занятых рабочих.

Ускорение темпов роста производительности труда стало возможным вследствие технического перевооружения промышленности.

Развивалась крупная машинная индустрия. По свидетельству академика С.Г. Струмилина промышленный переворот в России в 1861 г. был в основном завершен. Если в 1830 г. на начальной стадии развития машиностроения в целом по стране было произведено всего 726 машин на сумму 240 тыс. руб. серебром[1], то к 1861 г. стоимость продукции только механических и литейных заводов составила 13 млн. руб.

Финансовая система России в первой половине XIX века находилась в крайне тяжелом состоянии: при хроническом дефиците бюджета и неупорядоченности бюджетно-сметного дела возрастал государственный долг, приходила в упадок денежная система. Государственные средства расходовались бесконтрольно, процветали казнокрадство и различные должностные преступления. В период с 1801 по 1809 гг. сверхсметные расходы составляли 390 млн. руб., а общая сумма бюджетного дефицита – более 442 млн. руб. Таким образом, ежегодно расходы бюджета превышали государственные доходы на одну треть. Бюджетный дефицит покрывался за счет выпуска ассигнаций и заимствования средств у казенных кредитных учреждений. Причиной бюджетных дефицитов того периода были не только войны, но и огромные сверхсметные расходы отдельных ведомств. Сметные правила были весьма неопределенны. Так, восемь министерств, созданные в России в 1802 г. представляли министерству финансов свои сметы расходов на будущий год в октябре текущего года. Министерство финансов сводило эти 8 смет в единую роспись, которая представлялась на рассмотрение в Комитет министров, а затем на утверждение царю. При этом, сметы ведомств составлялись без соответствующего обоснования и носили условный характер.

Такой порядок составления смет отвечал сущности бюджетного права дореформенной России, которое основывалось прежде всего на секретности и бесконтрольности. Отсюда – полная безответственность и безотчетность в расходовании государственных средств. В результате утвержденные сметы, как правило, перерасходовались и неизменно возникала потребность во внесметных расходах, что увеличивало и без того огромные суммы бюджетного дефицита. Соблюдение принципа секретности в бюджетных отношениях подтверждалось в специальном постановлении Комитета министров, принятом не без участия Александра I. «Генеральные сведения обо всех государственных доходах и расходах, — отмечалось в постановлении, — об оборотах государственного казначейства и Ассигнационного Банка, а также по монетному переделу и внешним переводам почитались в числе дел тайне подлежащих и оных в отчет Правительственному Сенату не включать»[2].

Следуя данному правилу, государственный бюджет России до финансовой реформы 1862 г. нигде не публиковался. Процесс утверждения бюджета царем проходил в условиях строгой секретности.

Видный сановник в годы царствования Александра II и Александра III А.Н. КУломзин отмечал: «До 1862 г. финансы, т.е. бюджет, его размер и положение, доходность налогов и монополии казны – все это составляло предмет непроницаемой государственной тайны»[3].

Отсюда – полная бесконтрольность в расходовании государственных средств, произвол и беззаконие, характерные для самодержавной власти.  «Если бы бюджет был гласным, — писал князь Долгоруков, — царские нахлебники перестали бы обкрадывать казну, не могли бы уже опустошать ее и получать ни за что ни про что тысячи десятин земли»[4].

В царствование Николая I продолжалась политика полной секретности бюджета. В 1850 г. бюджетный дефицит составил 33,5 млн. руб. Царь скрыл это положение даже от государственного совета, а в целях фальсификации приказал министерству финансов показать расходы военного ведомства на 38 млн. руб. меньше.

Установить конкретные направления развития взаимоотношений промышленности России с бюджетом в этот период чрезвычайно сложно. Тем не менее опубликованные спустя столетие данные позволяют уяснить, какие платежи поступали от промышленности в доходную часть бюджета и каковы были направления финансирования из бюджета, в частности на развитие хозяйства. В доходах государственного бюджета преобладали поступления подушной подати, оброчных сборов и т.н. «питейного дохода». На их долю в доходах бюджета в 1804 г. приходилось почти две трети всех поступлений. Кроме того крупные суммы составлял так называемый «соляной доход», т.е. поступления от государственных предприятий в результате реализации населению соли по высокой цене.

Таможенные пошлины едва достигали 10% доходов бюджета, т.к. объем внешней торговли в России в дореформенный период был крайне низок. Среди прочих мелких доходов можно выделить почтовые сборы.

Таим образом, доходы бюджета России начала XIX века отражали феодально-крепостнические отношения, т.к. формировались главным образом за счет налогов с крепостного крестьянства. Крайне незначительную роль играли поступления от предприятий государственного сектора экономики.

В расходах государственного бюджета того времени преобладали затраты на содержание армии и флота. В бюджете на 1804 г. на эту цель направлялось более 43% всех расходов. Вторым крупным направлением бюджетных средств – около 10% — было содержание императорского двора и духовенства, тогда как на народное просвещение направлялось всего 2,5% бюджетных расходов. Крупные средства выделялись на обслуживание государственного долга и содержание управленческого аппарата. Что касается расходов на хозяйство, то они проходили лишь по смете министерства коммерции, объединявшего казенные предприятия. Доля этих расходов была мизерной и не достигла 3,5%.

Бюджетный дефицит покрывался традиционными способами: дополнительным выпуском в обращение ценных бумаг и займами. Назревала необходимость усовершенствования бюджетного законодательства. Реформирование бюджета было поручено М.М. Сперанскому, который разработал «План финансов», базирующийся уже на развивающихся капиталистических отношениях, а следовательно, с учетом изменений налоговой системы и принятия мер по приведению в соответствие доходов и расходов.

Опубликованные данные о состоянии финансов дореформенной России отражают лишь бюджетную роспись, т.е. государственную централизованную сферу финансовых отношений. Что касается финансов отраслей хозяйства, в том числе промышленности, то их функционирование осуществлялось, как правило, вне бюджетных отношений и поэтому не нашло отражения в сохранившихся публикациях.

Отсутствие связи финансов отраслей хозяйства с бюджетом было обусловлено тем, что многие ведомства имели право собственные доходы расходовать самостоятельно, не имея обязательств перед бюджетом. Следовательно, в распоряжении государства не было единой кассы, так как ведомства могли хранить свои наличные капиталы вне государственного казначейства и притом неограниченное время. Так складывались объективные предпосылки проведения финансовой реформы. Ее приближению способствовала и бюджетная политика. Бюджет накануне реформы 1861 г. по-прежнему выражал крепостническую налоговую политику царизма. Доходы бюджета в основном формировались за счет налогов с населения и прежде всего «питейного дохода», доля которого достигала 40% бюджетных поступлений. Тяжелым гнетом на крестьян по-прежнему ложилась подушная подать.

Львиная доля бюджетных средств все также направлялась на содержание армии и флота, оплату очередных взносов по внутренним и внешним займам и уплату процентов по ним, на содержание императорского двора, святейшего Синода, министерства внутренних дел. Все эти расходы составляли более 60% бюджетных ассигнований. Все так же ничтожны были расходы на хозяйственные цели. В 1861 г. на содержание казенных заводов, строительство железных дорог и другие нужды хозяйства было ассигновано 7% расходов бюджета.

Для проведения финансовой реформы еще в 1858 г. была создана специальная комиссия под председательством А.Д. Гурьева. Разработанные комиссией новые правила составления и утверждения бюджетной росписи утверждены Александром II 22 мая 1861 г. Новые правила, основывались, прежде всего, на принципе бюджетного единства. Отныне министерства и ведомства должны были ежегодно составлять сметы по единой установленной форме и при их утверждении учитывать результаты исполнения бюджета в истекшем году.

Если до реформы доходы и расходы каждого ведомства и министерства отражались в государственной росписи в виде общей суммы без распределения на конкретные расходы, то новые правила предусматривала детальную конкретизацию смет по отдельным статьям и параграфам. Тем самым ликвидировалась процветавшая до того времени полная бесконтрольность и анархия в расходовании государственных средств отдельными министерствами и ведомствами.

Внедрение принципа бюджетного единства позволило министерству финансов аккумулировать разрозненные ранее доходы и капиталы в единую кассу, контролировать сметы министерства и ведомства, обосновывая расходование государственных средств по целевому направлению. Результаты действий новых правил отражены в отчетах министерства финансов за 1855-1880 гг. «Вследствие этого преобразования, — говорится в отчете, — финансовые сметы отдельных учреждений, начиная с 1863 г., подвергались ежегодным сокращениям против первоначальных предложений министерства и главных управлений; общий итог государственных доходов увеличился от внесения в сметы тех ресурсов казны, которые до 1863 года расходовались министерством и отдельными управлениями»[5].

В итоге общая сумма дополнительно привлеченных в государственное казначейство средств составила 42 млн. руб., тогда как ранее они были децентрализованы по 300 особым комитетам отдельных ведомств.

Если министерство финансов в результате введения новых правил получило дополнительные поступления средств в государственную казну, то отдельные министерства и ведомства отнюдь не приветствовали новую единую систему бюджета. Их сопротивление было связано с потерей собственных, не учтенных ранее государством капиталов, а также введением контроля за расходованием государственных средств.

Финансовая реформа 1862 г. заключалась не только в осуществлении принципа бюджетного и кассового единства. Важным ее достижением было провозглашение принципа гласности бюджета. По этому поводу министр финансов Княжевич говорил: «В сих обстоятельствах, к поддержанию нашего государственного кредита на иностранных биржах не представляется иного надежного способа, как принятие по примеру других европейских государств за постоянное в финансовой системе правило, чтобы годовая роспись государственных доходов и расходов была обнародована ежегодно к общему сведению. Эта мера показала бы иностранным капиталистам, что расходы не превышают ресурсов государства, что доходы вполне обеспечивают точное исполнение всех обязательств, принятых на себя казной, и что правительство неуклонно и добросовестно стремится к улучшению государственных финансов»[6].

В едином комплексе реформенных преобразований исключительно важное значение имела организация системы государственного контроля. В целях установления действительного контроля за рациональным и эффективным расходованием государственных средств был создан единый ревизионный орган, документальной проверке со стороны которого подвергались как центральные, так и местные государственные учреждения. В связи с этим система контрольных органов включала не только центральный аппарат, но и губернские контрольные палаты, а также их отделения. Это дало возможность контролировать поступление в бюджет таких крупных государственных доходов, как «питейного», сахарного, от почтового ведомства и др.

Осуществлялся контроль и в процессе предварительного рассмотрения готовых смет министерств и ведомств с тем, чтобы предотвратить в последующем незаконное расходование государственных средств. Контролировался также процесс составления годового отчета об исполнении государственного бюджета.

Конечно финансовая реформа 1861 г. не могла радикальным образом преобразовать финансовую систему России, т.к. отражала буржуазные принципы государственности. Тем не менее, произошло определенное укрепление государственных финансов, был упорядочен бюджетный процесс. Это, в свою очередь, привело к изменениям в системе налогообложения. Винные откупа, присущие феодально-крепостническому строю, были ликвидированы. На смену им пришла акцизная система обложения: были введены акцизы на вино, на табачные изделия, на сахар. Таим образом, зарождалась система косвенного обложения. Причем акцизы на предметы широкого потребления быстро увеличивались, что наряду с сохранившейся еще подушной податью тяжелым бременем ложилось на плечи народа. Так, за 20 лет (1866-1886 гг.) величина акциза на табачные изделия возросла в 4 раза, а на сахар – в 30 раз.

Взаимоотношения промышленности, с бюджетом начинают активнее развиваться в пореформенный период, когда возникает крупная машинная индустрия, растет промышленный пролетариат, а капиталистические отношения проникают и в сферу сельского хозяйства. Заново создаются такие отрасли промышленности, как каменноугольная, нефтяная, черная металлургия. Резко увеличивается объем производства хлопчатобумажной промышленности. Характерно, что в промышленности России того периода усиливается процесс концентрации производства. Это обусловлено тем, что в важнейших отраслях промышленности крупные заново созданные предприятия базировались на новых формах управления производством, оснащались передовой зарубежной техникой. Естественно, что предприятия, возникавшие на основе переоснащения старой мануфактуры, технически отсталые, с высокой долей ручного труда не могли конкурировать с новыми крупными заводами и фабриками.

Финансирование огромных вновь созданных промышленных предприятий стало осуществляться с участием крупного акционерного капитала. Характерно, что период девяностых годов отличается резким ростом учредительства и предпринимательства, появляются биржи, процветает спекуляция. С 1880 по 1890 гг. в России было создано около 700 акционерных компаний, которые вкладывали свои средства в развитие промышленности. За указанное десятилетие основной капитал созданных акционерных компаний увеличился на 825 млн. руб., а объем капитальных вложений в промышленность – на 1,2 млрд. руб. Превышение роста инвестиций по сравнению с увеличением капитала в 1,5 раза свидетельствует о том, что акционерные компании получали огромные суммы от своей деятельности. Тем не менее, активная деятельность акционерных обществ способствовала дальнейшему росту промышленных предприятий. Считается, что около 40% промышленных предприятий России, существовавших к началу XX века, было создано в 90-е годы.

Развитию капиталистических отношений в стране и росту крупной промышленности, давшей огромные прибыли капиталистам, способствовала политика царского правительства. Во-первых, промышленникам предоставлялись на льготных условиях казенные заказы, во-вторых, для них устанавливался протекционистский таможенный тариф. Так, за период с 1868 по 1891 гг. тарифы на бумажные ткани были увеличены в 2 раза, на чугун – в 10 раз, на рельсы – в 4,5 раза и т.д. Росту прибыли российских капиталистов способствовали и высокие запретительные пошлины, например, на железо, металлические изделия, подвижной состав. По существу, запрет на ввоз данных товаров позволил только в одном 1900 г. получить выручки почти на 240 млн. руб. больше, чем в 1899 г. Кроме того, высокий таможенный тариф на импортные товары способствовал получению еще 140 млн. руб. Следовательно, общая сумма дополнительной выручки за один год составила около 380 млн. руб. Таможенная политика царизма способствовала не только росту доходов капиталистов. Высокие таможенные тарифы обусловливали и увеличение соответствующих доходов бюджета.

Особая роль в бурном развитии промышленности России в конце XIX века принадлежит иностранному капиталу, доля которого в акционерных компаниях росла высокими темпами. К началу XIX века иностранные капиталисты владели почти половиной акционерных капиталов в России, тогда как в 90-е годы им принадлежала одна треть этих капиталов.

Приток иностранного капитала происходил опять-таки не без помощи царского правительства. Как и крупным промышленникам, иностранцам предоставлялись различные льготы и привилегии. Кроме выгодных казенных заказов они получали дополнительные ссуды, премии и т.д. Новый таможенный тариф, установленный в 1891 г., наряду с обеспечением интересов русских промышленников, оказывал всемерное содействие привлечению иностранных капиталов. Дело в том, что значительное повышение таможенных тарифов на важнейшие виды промышленной продукции отрицательно сказалось на ввозе иностранных товаров в Россию. Поэтому иностранные капиталисты пошли по другому пути. Они стали инвестировать свои капиталы непосредственно в создание новых промышленных предприятий. Таким образом, высокие таможенные пошлины обеспечивали им получение крупных прибылей на вложенный капитал.

Приток иностранного капитала в Россию отнюдь не ставил своей целью развитие русской промышленности. Главным для иностранных акционерных компаний было извлечение максимальной прибыли. Поэтому предприятия, создаваемые с их помощью, имели сравнительно низкое техническое оснащение. Оборудование было старое, изношенное не в пример передовым образцам западноевропейской техники. Низкой механизации труда сопутствовала высокая доля тяжелого ручного труда. Большая часть полученной прибыли присваивалась иностранными капиталистами.

Если прилив иностранного капитала в Россию за 26 лет (1887-1913 гг.) составил 1783 млн. руб., то чистый доход на вложенный за этот период капитал выразился в сумме 2326 млн.руб., т.е. перекрыл инвестиции более, чем на 30%.

Итак развитие капитализма в России, становление крупной машинной индустрии, формирование промышленных центров завершают девяностые годы XIX века. Адекватные изменения происходили в бюджете России. Значительно увеличился общий объем бюджета. За 30 лет (1866-1896 гг.) доходы бюджета возросли почти в 4 раза и составили 1368 млн. руб., а расходы бюджета возросли в 3 раза и достигли 1229 млн. руб. Несмотря на то, что в отдельные годы бюджетные доходы превышали расходы, в целом бюджетный дефицит преодолеть не удалось. Только за период с 1862 по 1870 год сумма дефицита по обыкновенному бюджету достигла 300 млн. руб. Частично источником покрытия бюджетного дефицита в отдельные периоды были средства чрезвычайного бюджета. Однако и они не перекрывали недостающих сумм. В связи с этим царское правительство принимает ряд мер по сокращению государственных расходов, урезая сметы отдельных ведомств. Что касается ходатайств о дополнительных сверхсметных ассигнованиях, то они предварительно рассматривались министерством финансов и в большинстве случаев отклонялись.

В результате принятых мер к 90-м годам правительство ликвидировало бюджетный дефицит, и даже вплоть до 1900 г. имело возможность создавать бюджетные резервы. Правда, при этом не обошлось без некоторых финансовых манипуляций: искусственно занижались предполагаемые доходы, чтобы фактические их суммы превышали плановые расчеты.

Бюджет царского правительства в то время подразделялся на обыкновенный и чрезвычайный. Доходы чрезвычайного бюджета базировались в основном на займах, а впоследствии к ним присоединились средства от продажи государственных имуществ, доходы от специальных капиталов и другие. Расходы чрезвычайного бюджета направлялись на военные цели, железнодорожное строительство, на досрочное погашение государственных займов, приобретение имущества у частных лиц. Из чрезвычайного бюджета покрывались также внесметные расходы ведомств.

Чрезвычайный бюджет служил определенной ширмой, скрывающей действительное финансовое положение страны, т.е. за счет остатков этого бюджета покрывался дефицит обыкновенного бюджета. Так, за 22 года (1862-1884 гг.) из чрезвычайного бюджета был покрыт дефицит в размере около 400 млн. руб. В целом же создавалась видимость бездефицитности бюджета.

Спустя 30 лет после проведения финансовой реформы нарушились принципы единства бюджета и сметного дела. Некоторые ведомства, в частности, министерство внутренних дел, святейший Синод и другие создавали и хранили свои специальные капиталы во внебюджетной сфере. По-прежнему сохранялась практика внесметного финансирования. Кроме того, происходил незаконный перелив средств их одной сметы в другую. Например, расходы военного министерства полностью не покрывались из его сметы и поэтому часть расходов данного министерства проходила по смете министерства внутренних дел и даже самого министерства финансов. Наряду с этим, как ни странно, из сметы военного министерства финансировалась часть расходов министерства путей сообщения.

Подобные примеры свидетельствуют о том, что и в 90-х гг. XIX века принципы финансовой реформы не нашли полного отражения в практике составления и исполнения бюджета. Об этом свидетельствует и структура расходов и доходов бюджета.

В расходной части свободного бюджета (обыкновенного и чрезвычайного) за 30-летний период (1886-1895 гг.) основная доля расходов – 35% — приходится на уплату по долгам, железнодорожным займам и облигациям. Вторым по удельному весу расходом (27%) является финансирование военного и морского ведомства. Железнодорожные расходы составляют 12% и на остальные ведомства и прочие расходы приходится 26% бюджетных средств. Среди этих прочих расходов – расходы на народное просвещение, на содержание императорского двора, святейшего Синода, министерства внутренних дел и другие.

Официальные сведения о структуре расходов бюджета царской России не позволяют выявить объем финансирования промышленности и других отраслей хозяйства. Однако из расчетов М.И. Боголепова следует, что по уровню военных расходов Россия превзошла Европейские государства. на народное образование направлялось около 4% расходов, тогда как в Пруссии на эти цели шло 8,5%, во Франции – 7%, а в Англии – 7,6%. Расходы на содержание государственного аппарата во многом превышали аналогичные расходы европейских государств. Сколько же средств направлялось на развитие хозяйства, остается неизвестным.

Доходы государственного бюджета за указанные 30 лет имели следующую структуру. На долю прямых налогов приходилось 13%, косвенных налогов – 38%, доходов от железных дорог – 6%, доходов от государственных имуществ, таможенных сборов – 13%, от внутренних и внешних займов – 30%.

Из этого следует, что больше половины всех доходов составляли налоги. При этом, если прямые налоги возросли за данный период почти на 20%, то косвенные – более, чем в 2 раза. Увеличился табачный акциз и особенно сахарный. Причем последний был настолько велик, что продажная цена удвоилась. Акциз на керосин, введенный в 1893 г., был выше себестоимости в несколько раз. Характерно, что на дешевую продукцию акцизы были намного выше, чем на более дорогую продукцию. Например, в цене на махорку акциз занимал 25%, а на дорогой табак – не выше 10%. В итоге обложение товаров массового потребления более высокими ставками налога обеспечивало увеличение доходов бюджета за счет все большего обнищания трудового народа.

Если взять более длительный период, то рост косвенных налогов еще более разительный. За 40 лет (1861-1900 гг.) они возросли уже в 4,5 раза, а прямые налоги – в 2 раза. При этом табачный акциз увеличился за этот период в 7 раз, а сахарный в 11 раз. Темпы роста косвенного обложения неизменно увеличивались. Правительство уделяло пристальное внимание развитию системы косвенных налогов. Это следует из письма министра финансов Витте царю в 1893 г. «Косвенные налоги имеют существенные преимущества над прямыми налогами, ввиду того, что внимание их гораздо легче, не требует никаких принудительных мер, в виде тяжелых и нередко убыточных для плательщиков, и что уплата косвенных налогов производится по мере потребления обложенных налогами продуктов небольшими взносами и в такое время, когда плательщик имеет средства для покупки этих продуктов, а следовательно и для уплаты налогов»[7].

Система прямых налогов не подверглась радикальным изменениям. Как в до-, так и в послереформенный период сохраняется подушная подать с крестьян. Этот явный пережиток крепостничества просуществовал ,по существу, до 1900 года. Если Манифест «О замене подушной подати другими сборами» был объявлен в 1879 г., то постепенная отмена ее в европейской части России закончилась в 1887 г., а в большинстве губерний Сибири только в 1899 г. Взамен подушной подати был введен поземельный налог.

Так складывались финансовые отношения в России и в частности взаимоотношения с бюджетом хозяйства и населения к 1900 г.