Волкова Т.И. У истоков земской реформы // Век нынешний, век минувший… Вып.4. Ярославль, 2005. С. 14-19.

В середине XIX столетия Россия, так же как и сейчас, делала выбор своего дальнейшего исторического пути развития, переживала период модернизации всех сфер жизнедеятельности общества. Этот процесс начался с перестройки экономической сферы в государстве, с основополагающей реформы 1861 г. по отмене крепостного права. С освобождением миллионов крестьян из-под всеобъемлющей власти помещиков в стране сложился своеобразный вакуум власти в отношении государства с «низами». Централизованная бюрократическая машина могла восполнить образовавшийся разрыв, только громадно увеличившись в размерах, чего не выдержали бы никакие финансы страны.

К тому же российская общественность, будучи воодушевленной наступлением долгожданных реформ, желала быть допущенной к участию в управлении страной. Поэтому изначально в институте земства «встретились» инициатива власти, желавшая осовременить систему управления и несколько понизить давление бюрократического централизма, и стремление передовой части общества хоть в какой-то мере участвовать в делах государства.

В определении природы и функций земств как органов местного самоуправления по отношению к центральной (коронной) власти обозначились несколько идейных направлений. В литературе XIX столетия обозначились две существенно различные теории самоуправления: общественная и государственная. Общественная теория появилась раньше государственной и долгое время была господствующей как в русской, так и в зарубежной литературе. Ее родоначальником явился французский историк Алексис де Токвиль, чьи работы «Демократия в Америке» и «Старый порядок и революция» стали настольными книгами в любом интеллигентном доме. Именно он обосновал идею отделение централизации политической от административной. На русской почве дальнейшую теоретическую разработку это общественное направление получило в трудах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова и Б.Н. Чичерина. Суть общественной теории сводилась к противопоставлению местного общества государству, общественных интересов – политическим. Местное общество самостоятельно ведало хозяйственными вопросами ,а правительственные органы занимались одними государственными делами. Противопоставление государственных и общественных интересов являлось фундаментом и гарантией невмешательства правительства в дела местных сообществ.

Так, профессор права В.Н. Лешков обосновал идею независимости самоуправляющихся структур от государства и обратил внимание на разную природу власти государственных органов и местного самоуправления. Различия между ними, по его мнению, коренились в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления – всегда выборной[1].

А.И. Васильчиков также настаивал на жестком разграничении компетенции между органами самоуправления и государственными и ограничивал деятельность самоуправляющихся единиц пределами территории, относящихся к их ведению. По его мнению, они не должны были заниматься политическими вопросами, целиком предоставив это государству, а обязаы были ведать только местные пользы и нужды[2].

В свою очередь государственная теория видела в местном самоуправлении передачу местному обществу части государственных задач, его службу государственным интересам и целям. Ее основоположниками считаются немецкие ученые XIX столетия Рудольф Гнейст и Лоренц Штейн. Государственная концепция земства как формы местного самоуправления получила поддержку и развитие в трудах русских юристов Н.М. Коркунова, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова.

Так, Безобразов полагал, что земские органы на месте должны быть включены в государственную систему управления точно так же, как местная администрация, так как они представляют разные формы одной и той же власти[3].

Профессор А.Д. Градовский определял само понятие самоуправления как политическое, что обусловлено тесной связью начал политического устройства государства с его административной системой, и если государство передает некоторые свои функции земским органам, созданным на выборной основе, то они и должны функционировать на правах государственной власти. Поскольку они имеют те же задачи, то поэтому и наделяются властными функциями по исполнению принятых ими решений и административных актов. А.Д. Градовский особо настаивал на последнем тезисе, так как без наделения земских учреждений принудительной властью и известной самостоятельностью в принятии решений последние могла попасть под опеку государственных учреждений  и оказаться подчиненными органам местной администрации. Более того, они автоматически не могли быть ответственными за ход и итог решений, принимаемых «другими»[4].

На фоне оживления общественных настроений в связи с проведением долгожданных реформ правительственные сферы приступили к разработке проекта об органах местного самоуправления под руководством министра внутренних дел П.А. Валуева. В основу Положения о земских учреждениях 1864 г. была положена общественная теория хозяйственно-культурного самоуправления. Уже первая статья закона определяла новые структуры управления как общественные, так и цензовые, при этом им не передавалась политическая власть на местах.  В их компетенцию были внесены вопросы, «относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и уезда»[5]. Правительство в данном случае руководствовалось не столько либеральными ожиданиями общества, сколько сугубо прагматичными целями. Земство на основе самофинансирования, а не за счет средств казны, должно было восполнить те сферы общественной жизни, которые находились в запущенном состоянии и оказались непосильными для государственных структур и местных властей.

Новые органы управления создавались по избирательной куриальной системе, в основе которой был положен принцип всесословности, дополняемый имущественным цензом. Все гражданское население могло избираться на три года по трем куриям: землевладельческой, городской и крестьянской. При этом земские учреждения делились на губернские и уездные. Каждое из них состояло из земского собрания и управы. Первое являлось распорядительным органом, второе – исполнительным. Одной из гарантий независимости земских органов выступало положение статьи 36, согласно которой в гласные не могли быть избраны губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, прокуроры, стряпчие и полицейские чиновники. Статьи 4 и 6 Положения 1864 г. наделяли земствапризнаками юридического лица. Они могли действовать от своего имени имели право распоряжаться своим имуществом, выступать в суде, обладали правом налогообложения. Эти полномочия существенно отличали земские органы от общественных организаций и приближали их к органам управления на местах.

Все перечисленные положения в целом согласовывались и отвечали общественной теории хозяйственно-культурного самоуправления. Однако тот же закон четко не разграничил сферы компетенции между земством и целой сетью бюрократических учреждений. Так, в губерниях существовали, помимо полиции, и другие учреждения, ничем не связанные с органами местного самоуправления, но затрагивающие земские интересы и дублирующие его функции: присутствия по крестьянским и воинской повинности, уездные распорядительные комитеты, комитеты общественного здравия и школьного дела от соответствующих министерств. Необходимо было решить вопрос о их судьбе: либо ликвидировать эти учреждения и создать при земствах органы, ведающие этими делами, либо подчинить земствам, либо организовать их на началах равного представительства от тех же земств и местной администрации. Этого не было сделано ни в законодательном плане на практике. Таким образом, существование других властей, сходных между собой по предметам ведения не могло не вызвать столкновений. Вместе с тем, не обладая функциями власти, земства, когда требовалось применить принуждение, были вынуждены обращаться за содействие к государственным органам, к той же полиции.

Ограничение их самостоятельности явно сказывалось  и в постоянном контроле над деятельностью органов местного самоуправления со стороны государственной власти. Так, часть постановлений земских собраний подлежала согласно ст. 90-92 утверждению губернатора и министерства внутренних дел. Первый утверждал земские доходные и расходные бюджеты, решения о разделении путей сообщения на губернские и земские, о временном устранении от должности членов земских управ, об учреждении выставок местных произведений и др. Министр внутренних дел в свою очередь визировал постановления о займах, о сборах за проезд по земским путям  сообщения, об открытии и сроках ярмарок, о перенесении пристаней и т.д. Эти же должные лица утверждали и избранных председателей уездных и губернских земских управ. Таким образом, не будучи государственными структурами органы местного самоуправления были изначально поставлены под пристальный надзор со стороны центральной власти, которая не только контролировала, но и вмешивалась в их деятельность.

Для сравнения приведем главные компоненты механизма внутреннего управления Англии XIX столетия. Вследствие того, что по закону 1888 г. все внутреннее управление государства было передано местным выборным представительным органам (советам графств, районов, приходов и городов), специальных правительственных учреждений, заведующих той или иной отраслью местного управления, не существовало. Центральное правительство, и в частности Министерство внутреннего управления, не имело права отдавать местным органам приказы и распоряжения. На этом основании все действия и постановления местных органов не требовали утверждения и согласия центральной власти, а также контроля над их выполнением. Исключения составляли только займы и государственные субсидии, если таковые делались со стороны местных органов[6].

Таким образом, положение о земских учреждениях 1864 г., предоставив земствам как общественным организациям ряд функций в хозяйственно-культурной и отчасти административной деятельности, не наделяло их при этом властными полномочиями. Отсюда, по мнению русских правоведов, они оказались вне закона, им никто не обязан был подчиняться. Создавалось их обособленное положение по отношению к другим, правительственным структурам управления. Противопоставление земских учреждений и местной администрации на практике приводило к дуализму, единая система местного управления отсутствовала. Поэтому вся история земской деятельности сопровождалась чередой конфликтов и столкновений с централизованно-бюрократическим аппаратом России.